Dr. Schneller István - Opponensi vélemény a a Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervéről szóló 2005. évi LXIV. tv. módosításának tervezetéről

A Budapesti Agglomeráció Területrendezési Terve és mellékletei letölthetőek a VÁTI honlapjáról.

A hatályos 2005. évi LXIV. törvény az oldal aljáról is letölthető.

A Budapesti Agglomeráció Területrendezési Terve Magyarország központi régiójának és fővárosának legintenzívebb igénybe vett területéről szóló igen fontos területrendezési tervi dokumentum. Nagyon nehéz magáról a dokumentumról a nélkül szólni, hogy az előkészítés és a jóváhagyás történetéről ne ejtenénk szót. A terv készítésének alapjául szolgáló 1996. évi XXI. tv. a területfejlesztésről és rendezésről szól. Sajnálattal kell megállapítani, hogy magának a tervnek a jóváhagyása a törvényhez képest majd egy évtizedet váratott magára. Jól lehet előkészítése hamar megindult, de az előterjesztési javaslat 2002-ben lekerült a napirendről, majd 2004-ben vették újra elő és 2005-ben került jóváhagyásra. A politikai és gazdasági rendszerváltás után eltelt első 10 évben ugyanakkor a budapesti agglomerációban lezajlottak a legfontosabb területrendezési folyamatok. A 2005-ben jóváhagyott terv igen sok esetben csak konstatálni tudta a változásokat, sőt a jóváhagyás folyamatában olyan elemek is kerültek a tervbe, amelyek egyeztetés nélkül közvetlen politikai akarat érvényesülését jelentették. Így óriási mértékben megnövekedett az igényelt területek nagysága az agglomerációban, beindult egy szétterülő város-régió fejlődés, az ún. „urban sprawl” folyamata. Sőt, a terv igen sok esetben a jövőre nézve megteremtette a lehetőségét egy ilyen folyamat folytatódásának.

A települési, illetve a műszakilag igénybe vett területek igen gyakran a településhatárokat átlépő összefüggő települési rendszert eredményeztek. A területrendezési terv jóváhagyásának hírére felgyorsult a településszerkezeti tervek módosításának folyamata, olyan potenciális területi bővülés lehetőségét eredményezve, amely máig nem került igénybevételre. Ezen túlmenően sok olyan terület került települési területbe, amelyet egyéni képviselői indítvány alapozott csak meg a parlamenti jóváhagyás folyamatában.

A folyamat áttekintése azért is szükségszerű, mert a területrendezési terv jóváhagyását sem az első esetben, sem most nem előzte meg moratórium, azaz nagyon nehéz a folyamatok értékelése, hiszen a tervezés, egyeztetés és jóváhagyás fázisában is egy mozgó rendszerrel van dolgunk. Az önkormányzati döntések révén beépítésre szánt területeket a terv akkor is és most is csak regisztrálni tudja.

2005-ben mindezek hiányossága láttán csak annak lehetett örülni, hogy a terv egyáltalán van. A mai helyzet bizonyos értelemben kedvezőbb. A terv módosítása egyfelől lehetővé tette a településszerkezeti tervvel nem alátámasztott területi bővülések visszavételét (tervezői tájékoztatás szerint mintegy 9000 hektár területet visszaminősítettek beépítésre nem szánt területté a politikai akarat által települési területté nyilvánítottak közül), másfelől elkészült egy hiteles területi mérleg a 2009-es állapotról az agglomeráció településeinek jóváhagyott településszerkezeti tervei alapján. Ez a területi mérleg végre kiinduló pontja lehet egyrészt a lejátszódott folyamatok megismerésének, másrészt kiinduló pont lehet a jövőben bekövetkező változások értékelésének. Mindez rendkívül fontos abban a helyzetben, amikor előtérbe kerül az ún. kompakt és ökológiai szempontból tudatos városfejlesztés.

Ez a rendezett állapot még akkor is fontos, hogy ha tudjuk, hogy maga a területrendezési terv módosítása nem számol a tényleges jogi helyzetből való visszalépéssel, azaz olyan fejlesztési területeket nem csökkent, amelyek településszerkezeti terv jóváhagyással rendelkeznek, de még eddig nem kerültek igénybevételre. Itt kell megjegyeznünk azt, hogy javasoljuk a szerkezeti tervben ugyan szereplő, de hosszú ideig igénybe nem vett területek esetében is a felülvizsgálat lehetőségének biztosítását, azaz annak a jogi lehetőségnek a megteremtését, hogy lehetőség nyíljon a korábban tervezett, de ténylegesen igénybe nem vett beépítésre szánt területek csökkentésére.

Mindez azért fontos, mert az elsősorban fővárosi népességvesztésből táplálkozó népesedési folyamatok nem jelentettek igazi decentralizációt sem nagytérségi, sem országos szinten, tehát igazából egy szétterülő budapesti városrégió fejlődést eredményeztek. Ugyanakkor elsősorban a főváros területén, de más településeken is rendkívül sok alulhasznosított barnamezős terület található, melyek igénybevétele ma is, és az elkövetkezendő időszakban is, igen fontos lenne.

A települési területek növekedése ugyanis a felülvizsgálatok során megállíthatatlannak tűnik, hiszen ha a jelenlegi tendenciát extrapoláljuk, azaz a 2005-ben jóváhagyott 3 %-os települési területnövekedés lehetősége 5 évenként – jól lehet csökkentett ütemben folytatódik – (a mostani felülvizsgálat esetében 2 %-kal bővül) évtizedeken belül eljuthatunk a települési területek akár megduplázásáig is.

E történeti folyamatok elemzése után térjünk rá a konkrét dokumentáció értékelésére.

Elöljáróban le kell szögezni, hogy egy nagyon bonyolult, vagy inkább összetett anyaggal állunk szemben, amely ugyanakkor nagyon jól szerkesztett, áttekinthető és a mondanivaló lényege jól megérthető. Ezt elősegíti a már korábban említett területi mérleg, a rendezett jogszabályi szerkezet és a világos fogalommagyarázat, és különösen az első kötet végén található összehasonlító elemzés a 2005-ben jóváhagyott törvény, az Országos Területrendezési Tervről szóló törvény, és a 2005. évi LXIV. tv. jelenlegi módosításának szövege között.

Világosan látszik, hogy a jelenlegi módosításnak alapvetően három indoka van. Az egyik a magában a jogszabályban rögzített 5 évenkénti felülvizsgálat igénye. Ez a felülvizsgálat különösen szükséges a folyamatok figyelése és ellenőrzése, a monitoring szempontjából. Ugyanakkor fölmerül a kérdés, hogy az 5 évenkénti felülvizsgálat során az újra és újra lehetővé tett területi bővítmény nem idéz-e elő káros környezeti folyamatokat. A módosítás másik alapvető indoka az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. XXIV. tv. 2008. évi L. tv-el való módosítása. Az OTrT ugyanis számos új fogalmat térségi és övezeti kategóriát vezetett be, amelyek alkalmazása a budapesti agglomeráció kiemelt térségében is szükséges. A felülvizsgálat során ugyanakkor igen fontos szempont és tulajdonképpen a módosítás harmadik indoka a területi lehatárolások pontosítása, mind a térségi, mind az övezeti lehatárolások esetében.

A terv módosítása ilyen értelemben szükséges, ugyanakkor ahogyan a terv is megállapítja, a  jóváhagyása után eltelt viszonylag rövid idő a tervezés jogi kereteinek változása nem teszi indokolttá a terv koncepciójának alapvető módosítását, lényeges célkitűzéseinek felülvizsgálatát. E megállapítás persze nem jelenti azt, hogy a koncepcióban foglalt célok elérése érdekében ne kellene a rendelkezésre álló eszközrendszert a területi folyamatok erőteljesebb kontrollja érdekében szigorítani. Az agglomerálódás folyamata ugyanis spontán módon játszódott és játszódik le azzal együtt, hogy mint már említettük, a terv megléte már bizonyos rendezettséget biztosít.

Az elemzés és tervezés folyamatában felmerült az agglomeráció lehatárolásának módosítása, amely azonban végül is magában a szervezési folyamatban elvetésre került. Ez a tény önmagában nem okoz problémát, hiszen a tervezési folyamatok differenciált kezelése lehetséges az OTrT és a megyei területrendezési tervek alkalmazásával is. A lehatárolás adminisztratív módosításánál jelentősebb probléma, hogy magának az agglomerációnak a hivatalos területén belül nem került sor a területek differenciálására, azaz a budapesti szerkezeti tervhez hasonló nagy zónák (belső-külső vagy éppen szektorok) lehatárolására. A területi folyamatok ugyanis a budapesti agglomeráció területén igen nagy eltérésekkel valósulnak meg és szabályozásuk esetén is célszerű lett volna a zónánként differenciált kezelés. Tehát nem annyira a külső lehatárolás kérdése életbevágó, hanem az agglomeráció területén belüli települési térségek lehatárolása, amely hiányzik. Tervezésmetodikailag kedvezőnek tekinthető, hogy a Stratégiai Környezeti Vizsgálat a tervvel párhuzamosan készült, arra vissza tudott hatni.

Kedvező ugyanakkor, hogy egyszerűsödött a szerkezeti terv térségi kategória rendszere és még inkább az, hogy az ezen egyszerűsödött kategória-rendszerhez alkalmazkodó, egzakt területi mérleg készült, amely bemutatja az egyes térségek abszolút nagyságát és a település közigazgatási területéhez viszonyított arányát. Ez a területi mérleg – mint már jeleztük - mostantól ellenőrzési bázisa lehet a tényleges területi folyamatok értékelésének.

A térségi területfelhasználási kategóriák egyszerűsítése egy ponton túlzottnak tűnik. Éppen a területi folyamatok megértése és mederben tartása miatt fontos volt – álláspontom szerint – a gazdasági célra igénybevett települési területek megkülönböztetése a többi vegyes, vagy lakó jellegű települési területektől. Az alátámasztó munkarészekben közölt kistérségi adatok hívják föl erre a figyelmet. Igen fontos lenne a gazdasági célra igénybevett területeken belül a bevásárlóközpontok és logisztikai területek megkülönböztetett kezelése.

Ezen ismeretek tényében látszik, hogy mennyire kedvezőtlen az, hogy egy ilyen egzakt területi mérleg a 2005-ös terv jóváhagyása esetén nem készült és az újabb területi települési növekmény nem viszonyítható a korábbi jóváhagyás bázis évéhez, hanem a mostani állapothoz, sőt a jelenlegi tervmódosítás még azt is lehetővé teszi, hogy amelyik település a 3 %-os területi bővülési lehetőséggel nem élt, az a következő időszakban ezt kihasználhatja.

Célszerű lenne a területi növekedés lehetőségének a differenciált szabályozása, elsősorban az agglomerációs települések pozíciója, s másodsorban az eddig lejátszódó folyamatok figyelembevétele alapján.

A települési térségek növekedését természetesen tovább korlátozza az övezeti terv, ahol a továbbiakban öt olyan övezet kerül meghatározásra, ahol a területi növekedés nem, vagy csak igen szigorú feltételek között lehetséges. A feltételeket tovább szigorító általános rendelkezések is vannak, ilyen pl. a közigazgatási határhoz 200 m-nél közelebbi új beépítésre szánt területek kijelölésének szigorítása. Ugyanakkor meg kell jegyeznünk, hogy az állami főépítész által lebonyolítható területrendezési hatósági eljárás nem igazán alkalmas e korlátozás érvényesítésére. Rendkívül fontos lenne a további települési összenövések agglomeráción belüli megakadályozása, hiszen elegendő egy pillantást vetni az Agglomerációs Területrendezési Terv szerkezeti tervlapjára, ahol látható, hogy a települési területek szinte mindenütt összeérnek közigazgatási határoktól függetlenül, így a zöld gyűrűk vagy ékek kialakítását egyre nehezebb megvalósítani. Hasonló korlátozó intézkedésnek tűnik a műszaki és humán infrastruktúra hálózat kapacitásainak figyelembevétele és az öt hektárt meghaladó új lakóterületek kötöttpályás tömegközlekedés közelségének előírása. Ugyanakkor meg kell jegyeznünk, hogy az 5 hektáros területhatár meglehetősen nagy, hiszen a budapesti lakóparkok vizsgálatánál – amelyet éppen ez évben végeztünk el – kiderült, hogy a lakóparkok igen jelentős része 5 hektár, azaz 50 ezer négyzetméter alatt van. Így a korlátozás igen sok esetben értelmetlennek tűnik. (Tájékoztatásul jelezzük, hogy a vizsgált lakóparkok döntő többsége Budapesten belül 2 hektár alatt van, és a vizsgált 66 lakópark közül mindössze kettő terület haladta meg az 5 hektárt.)

Célszerű lenne az 5 hektáros területi határt 2 hektárra leszállítani. Hasonlóan fontos lenne felülvizsgálni az 5 km-en belüli kötöttpályás tömegközlekedés eszköz megközelítésének előírását, hiszen a budapesti agglomeráció vasúthálózatának területi rendszere olyan, hogy kevés település vagy településrész van a vasútvonaltól 5 km-nél távolabb. Maga a célkitűzés tehát, mint annyi esetben helyesnek tűnik, azonban a mérték megszabásával gondok vannak. A települési térségek bővülésének lehetőségét az összenövés megakadályozásával, a kötöttpályás kapcsolat tényleges közelségével, és az új kijelölések nagyságrendjének szabályozásával lehetne véget vetni. Hasonlóan tendenciájában kedvező az az előírás, amely a lakóterületek esetében zöldterület kijelölését teszi szükségessé, azonban a mértékkel itt is bajok vannak, hiszen egy 5 hektáros terület 5 %-ának 50 %-a egy 1200 nm²-es teleknyi zöldterület kijelölését irányozza elő, amely nagyságrendjében kicsi ahhoz, hogy a település vagy a terület szerkezetét befolyásoló zöldterületi rendszer fejlesztéséhez hozzájáruljunk. Különösen problematikus ez, ha figyelembe vesszük az előző, egyben jelzett mértéket, azaz hogy könnyen kijelölhető olyan 5 hektárnál kisebb lakóterület (lakópark), amelynek mértéke a zöldterület kialakítását nem, vagy elenyésző mértékben teszi szükségessé.

Hasonlóan problematikus a magas zöldfelület arányú települési térségekben a 30 %-ig lehetővé tett beépítésre szánt területek kijelölése. Jól lehet a 2005. évi tervhez képest a módosítás kedvezőbb, azaz az, hogy ezen a területen belül településközpontú vegyes terület nem alakítható ki.

Mindezekkel együtt, különösen a zsámbéki medencében igen jelentős területek állnak rendelkezésre az ezen kategóriában, amely pl. Páty esetében 114 hektárra, Zsámbék esetében 573 hektárra rúg, amelynek 30 %-a is már igen nagy területi bővülést jelent, mintegy 200 hektárnyit.

A települési vagy másképpen beépítésre szánható területek bővülésének szabályozása koncepcionálisan helyes célkitűzés, azonban a mértékét tekintve, mint az előző példából is látszik, a területi differenciáltság és a korlátozások erősségének növelése lenne célszerű.

A differenciált területi növekedés irányába ható igen kedvező intézkedés a mezőgazdasági térségek esetében a területcsere lehetőségének a biztosítása, ugyanis az állami főépítész terület-felhasználási engedélye alapján lehetőség nyílik a települési terület általános növelésén túlmenő növekedésére akkor, ha máshol a mezőgazdasági térség javára csökken a települési terület. E differenciált növekedési lehetőség irányába ható intézkedést célszerű lenne kiterjeszteni a településen túli szintre is. Azaz lehetővé tenni egy „terület bank” segítségével a települések közötti cserét is.

Igen fontos a budapesti agglomeráció területén a különleges rendeltetésű térségek meghatározása, amely a várostérségi rekreáció szempontjából mindenképpen indokolt. Ezek esetében hangsúlyozni kell, hogy a településszerkezeti tervekben csak különleges beépítésre nem szánt területté lehet azokat minősíteni, amely mindenképpen új körülmény az Étv. módosításának köszönhetően. Ez a minősítési forma garancia nekünk arra, hogy ezek a területek szerkezeti tervben beépítésre szánt területekké ne válhassanak. Hasonlóan fontos kérdés az építmények által igénybevett térségek agglomeráción belüli meghatározása, hiszen egy városkörnyék esetében ezek sűrűsödése átlagon felüli. Fontos szöveges feltétel ezek tekintetében a Kelenföldi pályaudvar és a Ferihegyi repülőtér térségének megkülönböztetett kezelése.

A szerkezeti tervet érintő kérdéskör a műszaki infrastruktúra hálózatok, a közlekedési hálózatok térbeli rendszereinek meghatározása, amelyek esetében nem koncepcionális változásról, hanem pontosításról és kiegészítésről beszélhetünk. Ezekre a pontosításokra az OTrT-ből való áttételekre nem is térünk ki, ugyanakkor egyetlen elem esetében kritikával kell élnünk az elővárosi vasúti hálózathoz kapcsolódó P+R elemei jelölése kérdésében. Kevés a P+R parkolók száma, különösen, ha figyelembe vesszük azt is, hogy Budapest közigazgatási határán belül is meglehetősen alulméretezett a P+R parkoló kapacitása. Igen fontos lenne, hogy a városba irányuló személygépkocsi forgalom már a városhatáron kívül csökkentésre kerülnének jelentős kapacitású P+R parkolók létesítésével, és az új lakóterületek tömegközlekedési nyomvonalak mentén történő telepítésének erőteljesebb elősegítésével (ahogy ezt korábban már jeleztük).

Mint már korábban említettük a települési területek növekedésének lehetőségét nem csak a szerkezeti terv és az általános előírások szabályozzák, hanem az övezeti tervben szereplő korlátozások, tiltások rendszere is. Térségi övezeti terv rendszerére részleteiben nem térünk ki, de az a korábbi megállapításunk igaz, hogy az anyag jól szerkesztett, érthető annak ellenére, hogy a 24 térségi övezet első látásra soknak és rendkívül bonyolultnak tűnik.

Igen fontos azt hangsúlyozni, hogy a 24 övezet közül 5 övezetben lényegében további beépítésre szánt terület nem jelölhető ki. Ezek a feltételek további korlátokat állítanak a települési területek növekedése elé. Ezek az övezetek az alábbiak: - az Országos Ökológiai magterületében, az ökológiai folyosókban beépítésre szánt terület nem alakítható ki. Ez által az agglomerációs terv szigorítja az országos tervben foglaltakat. Hasonlóan lehetetlen a kiváló termőhelyi adottságok szántóterület övezetében, valamint a nagyvizi meder övezete esetében beépítésre szánt terület kérdése. Az OTrT alapján az erdőtelepítésre alkalmas terület övezetében is csak kivételesen jelölhető ki beépítésre szánt terület. Ezen övezetek területe összeadva (tekintettel arra, hogy mással ezek átfedésben nincsenek), további jelentős korlátot állít a települési területek növekedése elé.

Külön meg kell említeni a korábbi zártkertek területén kialakított kertgazdasági övezetet, amelyek sajnos csak az agglomeráció külső gyűrűjében jelennek meg. Célszerű lenne egyes budapesti vagy Budapest körüli területen ezeket megtartani, pl. Csúcshegy.

Általánosságban elmondható a tervről, hogy a vizsgálati és az alátámasztó munkarészekben szereplő anyagok jóval több municiót tartalmaznak arról, ami a törvénymódosításnál megjelent. Jól használhatók az alátámasztó kötet övezeteket bemutató mellékletei, különösen a III/20. számú „Új beépítésre szánt terület kijelölését korlátozó – összesítő – övezet” tervlapja, amely segíthet a differenciált területi növekedés meghatározásában. Legátfogóbb kritikaként el kell mondani, hogy a terv erős vizsgálati elemző és relatív gyenge beavatkozó szándék miatt a folyamatokat követő jellegű. Különösen így van ez, ha az agglomeráció környezeti problémáit okozó legjelentősebb álfolyamatokat is figyelembe vesszük, amelyeket a KSV a 21.-22. oldala összegez:

-          a mezőgazdasági művelésből kivont területek nagysága évről évre – gyorsuló ütemben nő…

-          a terület igénybevételek koordinálatlanul történtek…

-          a ténylegesen szükséges területek többszöröse áll potenciálisan rendelkezésre…

-          … csökken az erdőterületek aránya, stb.

A KSV igen fontos megállapítása a változó területhasználat szempontjából, hogy „a tervezett települési térség kiterjedése 13 %-kal meghaladja a 2005-ös terv azonos övezetének kiterjedését”. Valamint az, hogy az ökológiai hálózat övezeteinek területe a 12005-ös állapothoz képest 23,8 %-kal csökkent. Figyelmeztető jelek ezek, amelyek mindenképp a szigorúbb korlátok és a differenciált területhasználat iránt kiáltanak.

Álláspontom szerint különösen a „A térségi területhasználat  alakulása, a területhasználattal kapcsolatos konfliktusok” c. alfejezet nemzetközi térségi és kistérségi összehasonlító elemzései lehetővé és szükségessé tették volna a sokkal korlátozóbb, differenciáltabb területhasználat javaslatát az agglomerációban.

A Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervéről szóló törvénymódosítás tervezete koncepcióját tekintve, szerkezeti felépítését tekintve és alapbázisát tekintve jelentős fejlődést mutat a 2005-ben elfogadott törvényhez képest, és szándékában számos a települések kompakt és ökológiailag az egyensúly irányába ható fejlődést segít elő. Ugyanakkor számos olyan hiányosságot és a mérték tekintetében túlzott rugalmasságot tartalmaz, amelyek felülvizsgálata és módosítása célszerű lenne.

Összefoglalva a szükséges módosítások a következők:

1. Az agglomeráció területének vagy övezetekre, vagy szektorokra való besorolása
2. A területi folyamatok differenciált szabályozása, elsősorban a települési területek bővülési lehetőségének differenciált és sokkal korlátozóbb szabályozása (PL. kötöttpályás elővárosi tömegközlekedési eszközzel rendelkező településekben jelentősebb, egyéb település esetén visszafogottabb bővülési lehetőség)
3. A települési területeken belül a lakó és a gazdasági területek megkülönböztetése és differenciált távlatos szabályozása (egyes települések esetében a lakó, egyes települések esetében a gazdasági területek bővülésének preferálása)
4. Az öt éves felülvizsgálati időszakok során a bővülés lehetőségeinek befagyasztása, vagy a felülvizsgálati időszak 10 évben való megjelölése, a szükséges időközi monitoring biztosításával
5. A magas zöldfelületi arányok térségek esetében a beépítésre szánható területek erőteljesebb korlátozása
6. A településszerkezeti tervekben beépítésre szánt, de hosszú ideig nem igénybe vett területek visszaminősítésének lehetősége (ha pl. 7 évig nem készül szabályozási terv, akkor a terület kárpótlás nélkül visszaminősíthető legyen)
7. Az új települési területek kijelöléséhez tartozó zöldterületi rendszer szigorúbb meghatározása (új települési területek kijelölése esetén a terület 30 %-a zöldterületi kategóriába kerüljön, amely ugyanakkor levonható legyen a beépítésre szánt terület bővülési nagyságából)
8. A területcserével lehetővé tett bővülés kiterjesztése térségi szintre emelése (kistérségenként a térség együtt tervezése esetén, a területcsere térségen belüli lehetővé tétele)
9. Az elővárosi tömegközlekedés nyomvonala közelségének súlyozottabb figyelembevétele a területi bővülés lehetőségeinek kialakításánál (az elővárosi megállókhoz 2 km távolságon belüli területek kijelölése esetén bónusz biztosítása)
10. A P+R parkolók rendszerének határozottabb fejlesztése (több P+R parkoló kijelölése kapacitás megjelölésével, regionális P+R parkolók minimum 1000 gépkocsi elhelyezését tegye lehetővé)

Budapest, 2010. július 14.

Dr. Schneller István

BCE Tájépítészeti Kar, Településépítészeti Tanszék

tanszékvezető, egyetemi tanár